جایگاه حقوقی و سیاسی «هیئت عالی حل اختلاف»

 بسمه تعالی

تشکیل «هیئت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه» با حکم اخیر رهبر معظم انقلاب اسلامی یک مجال جدید «حقوقی» و «سیاسی» در نظام پدید آورد و چشم انداز حل بعضی از چالشهای حقوقی و سیاسی را که در سه دهه گذشته در پاره ای از موارد به صرف وقت، فرصت، هزینه و نیروی بسیاری منجر شد، ترسیم کرد. این اقدام بنیادی در عین حال خالی از پاره ای «سؤالات» هم نیست و از این رو نیازمند شرح و توضیح می باشد. اما مقدمتاً باید گفت همانگونه که در حکم حضرت آیت الله العظمی خامنه ای- دامت برکاته- هم آمد، تشکیل این هیئت بر مبنای بند 7 اصل 110 قانون اساسی و نیز بر مبنای تبصره مندرج در ذیل این اصل صورت گرفته است. در بند 7 این اصل ذیل عنوان «وظایف و اختیارات رهبر» آمده است: «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه» و در تبصره مورد اشاره آمده است: «رهبر می تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند» این بند و تبصره اصل 110 به همراه بندهای 1، 2، 3 و 8 این اصل در جریان بازنگری قانون اساسی سال 1368- که بعد از تصویب در مجلس بازنگری به همه پرسی گذاشته شد و با رای قاطع و مثبت مردم مواجه گردید- به قانون اساسی اضافه شد که خود دلیل واضحی بر وجود خلأ قانونی در این خصوص بود. این خلأ بوسیله مجلس بازنگری از نظر حقوقی حل شد ولی در عمل برای تحقق آن و ضمانت اجرایی آن نهادسازی نشده بود و رهبری مستقیماً دو موضوع «حل اختلاف» و «تنظیم روابط قوای سه گانه» را مدیریت می کردند. روندی که طی 3 دهه گذشته از بعد حقوقی و روابط قوا پیش آمد- که بعضاً صبغه حقوقی و قانونی، برخی صبغه تشکیلاتی ناشی از تفکیک قوا و بخشی هم صبغه سیاسی داشتند- نشان داد که برای فیصله دادن به مباحث میان قوا به یک نهاد دائمی احتیاج است. پیش از این حضرت امام خمینی- قدس سره- و حضرت آیت الله العظمی خامنه ای- دامت برکاته- حسب مورد تدبیر می کردند و بعضاً هیئتی که مورد اعتماد قوا بود را مامور رسیدگی به موضوع می کردند که اینک این موضوع یک سامان «معین» و «دائمی» پیدا کرده است. کما اینکه تدابیر موقتی برای حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان در فاصله سالهای 59 تا 67 به تأسیس نهاد دائمی مجمع تشخیص مصلحت نظام منتهی گردید. اما در عین حال در خصوص شکل گیری این نهاد جدید نکات مهم دیگری هم قابل ذکر می باشند:
1- نگاهی به ترکیب «هیئت عالی حل اختلاف» بیان گر آن است که در ترکیب این هیئت بیش از هر چیز «مورد قبول سران قوا» بودن لحاظ گردیده به گونه ای که جای چون و چرا درباره استنتاج های حقوقی و اجرایی هیئت برای کسی باقی نماند و از سوی دیگر جامعه نسبت به عادلانه بودن بررسی ها و پیشنهادات ارائه شده، خیال آسوده داشته باشد. در راس این هیئت یک مجتهد عالیرتبه، مجرب، مورد اعتماد و دارای حسن رابطه با همه شخصیت های نظام از جمله سران کنونی قوا قرار دارد و دو عنصر حقوقی- آقایان کدخدایی و موسوی خوشدل- و دو عنصر سیاسی- آقایان ابوترابی فرد و نبوی- که ذائقه و سلیقه ای فراجناحی دارند، دیده می شوند. این هیئت ترکیبی حقوقی- سیاسی دارد چرا که اختلافات قوا- و آنچه اکنون دیده می شود- بعضاً صبغه ای حقوقی و بعضاً صبغه سیاسی دارند. از سوی دیگر همه کسانی که انتخاب شده اند دارای سابقه اجرایی ممتد در نظام می باشند. اجرایی بودن اعضا کمک زیادی به اجرایی بودن پیشنهادات تهیه شده توسط این هیئت می کند. در حالی که اگر این ترکیب صرفاً حقوقی بود چیزی جز تفسیر قانون- که وظیفه شورای نگهبان یا مجلس است- از آن بیرون نمی آمد و حال آنکه اکثر اختلافات موجود به دلیل عدم تصریح قانون و یا مبهم بودن قانون نیست بلکه بخش عمده ای از آن حاصل تصادم دو یا چند قانون ومشکلات ناشی از اجرای دو قانون از سوی دو یا سه قوه است. اعلام پشتیبانی سران قوا از تشکیل این هیئت عالی و لازم الاجرا دانستن احکام آن به خوبی نشان داد که این هیئت همان است که باید باشد.
2- تشکیل این هیات به خوبی نشان می دهد که از نظر رهبری بخش قابل توجهی از اختلافات قوا جنبه «فرار از قانون» ندارند بلکه عمدتاً ناشی از پافشاری هر کدام از قوا به صلاحیت ها و اختیارات قانونی خود و یا قوه مربوط به خود می باشدو بدین جهت با تفسیر قانون توسط شورای نگهبان-آنجا که مربوط به قانون اساسی است- و یا توسط مجلس- آنجا که مربوط به قانون عادی است-، مشکل حل نمی شود، ارشادات کلی و مطالبه تفاهم هم اگرچه کارآیی خود را دارد ولی «حل کننده» نبوده است. بعضی از حقوقدان ها- بعنوان مثال- به اختلافات قوه مقننه و قوه مجریه بر سر اجرای دو اصل 71 و 138 اشاره می کنند و معتقدند چنین اختلافی ناشی از «تمرد یک قوه از قانون» و یا ناشی از «ابهام قانون» نیست بلکه اینجا ما با «سعه قانون» مواجه هستیم در اصل 71 در ذیل اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی آمده است: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند.» و در اصل 138 آمده است: «هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به وضع تصویب نامه و آئین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آئین نامه و صدور بخشنامه را دارد» در اینجا هیات دولت و حتی هر یک از وزیران می توانند ذیل «مصوبه هیات دولت» به تنظیم قوانین و حتی تاسیس سازمان های اداری مورد نیاز بپردازند و حال آنکه مجلس، قانون گذاری را براساس بعضی از اصول قانون اساسی از جمله اصول 57، 71 و 85 در انحصار خود می داند. بنابراین تاکید هر کدام از قوا بر صلاحیت های خود و پاسداری از این صلاحیت ها که امری پسندیده محسوب می شود، خود از منظری دیگر به یک بگو مگوی دائمی میان قوا تبدیل شده است. البته در این هم تردیدی نیست که در طول سه دهه گذشته بعضی از سران قوا عدم تمکین به قانون را در پوشش «وجود قوانین مختلف» پنهان کرده اند. تشکیل این هیات می تواند راه چنین سوءاستفاده ای را هم سد نماید. ممکن است همین جا این سوال پیش آید که آیا بهتر نیست به جای تشکیل چنین هیاتی به اصلاح قانون اساسی به گونه ای که رافع این دعواها باشد، روی بیاوریم. پاسخ این است که این اختلافات همانگونه که اشاره شد-نوعاً- به خلاء قانونی، نقص قانون یا متناقص بدون قانون ربط ندارد. در بعضی از کشورها- که قانون اساسی مدون دارند- علیرغم آنکه بطور متوسط هر 10-15 سال به اصلاح قانون اساسی روی آورده اند- که خود این اعتبار قانون اساسی را در ذهن مردم کاهش می دهد- خود را بی نیاز از «نهاد فیصله دهنده» ندیده اند. در اینجا بعنوان مثال نمی توان حق قانونگذاری در عموم مسایل - آنگونه که در بند 71 آمده- را از مجلس سلب کرد و یا حق وضع تصویب نامه و یا تاسیس سازمان های اداری موردنیاز را- آنگونه که در بند 138 آمده- از دولت سلب نمود و دولت را در همه امور معطل مصوبه مجلس کرد. کما اینکه بعنوان مثال- نمی توان حق صدور حکم را از قوه قضائیه سلب کرد و در عین حال نمی توان ملاحظات دولت را نسبت به تاثیر بعضی از احکام در روند انجام مسئولیت های قوه مجریه نادیده گرفت این در حالی است که براساس قانون اساسی هر دو قوه مستقل هستند و در عین استقلال یکی می تواند در بخش هایی از امور دیگری وارد شود بدون آنکه خلافی مرتکب شده باشد این دخالت اگرچه کاملا قانونی و به نفع کشور است ولی به هر حال روابط قوا را بشدت تحت تاثیر قرار داده و به تشنج می کشاند در اینجا نمی توان برای رفع ضرر از منفعت بزرگ این اختیارات چشم پوشید.
3- برخلاف بعضی از شائبه هایی که توسط مخالفان نظام مطرح شده، «هیات عالی حل اختلاف» در جایگاه رهبری نمی نشیند و کار رهبری را انجام نمی دهد. به عبارت دیگر در حکم رهبری تفویض اختیار صورت نگرفته و اتخاذ تصمیم نهایی درباره اختلافات قوا و تنظیم روابط آن ها همچنان با خود رهبری است.
این هیات در واقع- همانگونه که در حکم رهبری تصریح شده است- برای بررسی موارد اختلاف و تهیه پیشنهادهایی برای رفع آن ها و نیز تنظیم روابط قوا شکل می گیرد و در نهایت با تصویب رهبری این پیشنهادات جنبه رسمی و اجرایی پیدا می نمایند کمااینکه شان حقوقی آن مشابه شأن حقوقی هر یک از قوای سه گانه نیست چرا هرکدام از قوا در حدود قانونی خود مصوبات، احکام، نصب و انتصابات دارند و در این موارد تابع قوه و یا دستگاهی دیگر نیستند و حال آنکه این هیات از چنین شأنی برخوردار نیست به همین جهت مراجعه قوا به این هیات به معنای قربانی شدن صلاحیت ها و اختیارات قانونی آنها نمی باشد. کما اینکه مصوبات این هیات پیش از تصویب توسط رهبری برای قوا لازم الاتباع نیست بنابراین در اینجا نهادی به موازات نهادی دیگر شکل نگرفته تا این بحث پیش آید که با تشکیل این هیات آیا اختیارات قوا دچار محدودیت شده یا نه. تشکیل این نهاد اگرچه از جهاتی به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت شباهت دارد اما این شباهت تام و تمام نیست. چرا که حکم مجمع درباره موارد اختلافی شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی لازم الاجراست ولی آنچه که این هیات درباره مسایل اختلافی قوا و... تنظیم می کند در حکم پیشنهاد بوده و تنها پس از تصویب رهبری موضوعیت پیدا می کند.
4- وظایف و صلاحیت های این هیات ارتباطی به صلاحیت ها و وظایف مجمع تشخیص مصلحت ندارد. مجمع براساس قانون اساسی به حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان- البته تنها در زمینه قانون به تصویب رسیده- می پردازد و هم زمان دو کار نیابتی هم انجام می دهد که یکی «تعیین سیاست های کلی نظام» و دیگری «حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست» می باشند که البته این هر دو نیازمند محول کردن آنها به مجمع از سوی رهبری می باشد و جنبه استقلالی ندارد. بنابراین کاملا واضح است که قانون مستقیم یا غیرمستقیم مسئولیت هماهنگی میان قوا و یا حل اختلافات آنها را به مجمع نسپرده و شأنی از شئونات مجمع به حساب نیاورده است. البته رهبری می توانسته براساس اختیارات «ولایت مطلقه فقیه» و یا حتی براساس بند 8 اصل 110، این موضوع را به مجمع واگذار نمایند ولی بنا به اقتضائاتی این اتفاق نیفتاده است که یکی از آنها این است که ترکیب مجمع به دلیل گستره وظایفی که برعهده دارد گسترده است و سپردن مباحث کلان قوا و حل اختلافات آنها مجمع کوچکتر، یک دست تر و عملیاتی تری را طلب می کرده است. پس تشکیل این هیات به هیچ وجه تضعیف موقعیت قانونی و شأن حقوقی مجمع نیست چرا که این هیات برای کمک به حل سریع تر مسئله ای تشکیل شده که آن مسئله بخشی از صلاحیت ها و یا حتی روش جاری مجمع نبوده است.
5- تشکیل این هیات کمک بسیار خوبی برای سه قوه خواهد بود چرا که اینک یک محمل حقوقی و یک سازوکار روشن برای حل اختلافات و استیفای حقوق خاص قوا پدید آمده است. در واقع با تشکیل این هیات اینک «اختلافات» که تاکنون بعضا ذیل عناوینی نظیر «قانون شکنی»، «قدرت طلبی» و «نظام ستیزی» تعبیر و تفسیر می شد، به رسمیت شناخته شده و سازوکاری برای حل آنها به نفع نظام، کشور، مردم و سه قوه تعبیه گردیده است. تمکین هر قوه به راهکارها و مصوبات -پیشنهادهایی که توسط رهبری تایید شده اند- به خوبی مرز میان کسانی که در پی بهبود شرایط اداره کشور هستند و کسانی که بهبود شرایط شخصی یا گروهی خود را طلب می کنند، مشخص می گرداند و صدالبته تردیدی نداریم که مسئولان ارشد کشور اراده ای جز خدمت ندارند کما اینکه همه آنها اراده خود را برای اجرای مصوبات این هیات اعلام کرده اند.
سعدالله زارعی